国开行胡怀邦与改制

发布时间：2020-03-26 17:49:57 阅读：次来源：流量计厂家

[导读]如何解决数万亿元平台贷款和悬而未决的债信问题，以及急待确认的政策性抑或商业性身份等难题，这些都是对继任者胡怀邦的考验。

4月15日，已当选全国政协副主席的陈元正式卸任国家开发银行（下称国开行）董事长，国开行发展改革的接力棒传到交通银行原董事长胡怀邦手中。

1998年的4月3日，陈元从央行副行长调任相距两公里之外的阜成门内大街29号，担任国开行党组书记和行长，国开行改制，从此拉开序幕。

积十五年之功，陈元将国开行带上了商业化发展大道，无论资产规模还是市场化经营，国开行都已今非昔比。1997年末，国开行资产总额3811亿元，不良贷款率40%以上。到2012年末，其总资产已经达到7.37万亿元，不良贷款率降至0.3%,远低于商业银行平均水平。

央行行长周小川曾表示，国开行改制是我国金融机构不断改革、完善的缩影，更是这家中长期银行的一步极具战略性、挑战性的棋。这步棋走通了、走活了，国开行即成为促进中国经济社会发展的重要金融力量，也为完善金融生态、促进投融资体制改革发挥独特作用。

由于陈元的离任，外界密切关注国开行的改革蓝图如何续写，包括如何解决数万亿元平台贷款和悬而未决的债信问题，以及急待确认的政策性抑或商业性身份等难题，这些都是对继任者胡怀邦的考验。

由内而外“三把火”

《华尔街日报》曾这样描述1998年之前的国开行：这家银行已将大多数原始资金消耗殆尽，坏账堆积如山，并且一向对政府的项目言听计从。

陈元接任时，国开行不良率一度高达40%以上。很多人将其看作“第二财政”，认为其贷款是国家的免费午餐，可以像财政拨款一样免费使用而不必偿还。

新官上任的陈元，面临现实倒逼改制的紧迫性。

一位国开行人士回忆，在与陈元共事的十多年中，其创新型改革举措不胜枚举，“第一把火”就烧在了内部管理上。

之前，员工出差可携带大量现金，一个人揣上几万元、十几万元并不鲜见。刚上任的陈元立马叫停，要求个人占用的现金限期交回，否则从工资中扣除。两个月内，所有员工占款全部收回。

随后，陈元开始寻找更大的改革突破口。

他将目标瞄准了成立于1981年的中国投资银行。后者主要代财政部办理世界银行工业信贷转贷项目，附属于建设银行。1998年底，其资产已达813亿元，在29个城市拥有分支机构且网点上百家，但业务与建行严重重叠。

“机构网络是国开行的短板。”前述国开行人士称，当年资产规模近4000亿元的国开行，却仅拥有武汉分行和西安、深圳、成都三个代表处，业务主要由建行和工行代办。

陈元在《政府与市场之间》一书中回忆，上任两个月后，他就与时任中国投行行长的刘大为、时任建行行长的周小川多次商谈，最终于当年12月将中国投资银行并入国开行。自此，国开行迅速构建起境内一级分行布局，基本实现了覆盖全国的总分行两级管理体制，一心一意做起了中长期“批发银行”业务。

此后不久，陈元又在信贷业务上烧出了“第三把火”。

1998年，国开行全年主动择优淘汰437个项目。次年成立的信达资产管理公司，一举收购国开行1000亿元不良资产，使其不良率从33%降至16%。

并且，根据波士顿咨询公司建议，陈元在贷款审查和决策间增设了三个局级部门，管控项目还款能力和评审合规性，在国开行迎战不良率中凸显出强大的“防火墙”作用。他还把资本市场原理嫁接到信贷领域，首创了独立委员审议制度，将个人决定改为行内外专家投票，使“人情贷款”得以杜绝，专业化也超过各大商业银行水平。

“这是国开行最大的优势。经贷委会通过的项目，各商业银行均蜂拥跟进，无需评估。”上述人士表示，这也正是国开行之后的创新模式常被商业银行复制的缘由。

“开发性金融”变革

1998年起，陈元就和“开发性金融”一词联系在一起。陈元提出，开发性金融是依托国家信用，通过市场化运作来缓解社会发展瓶颈的制约，其核心是通过银政合作主动建设市场，把空白、缺失的市场培育成熟，实现商业可持续。

“开发性金融脱胎于政策性金融。借此，国开行自组建以来，为国民经济发展立下了汗马功劳，对整个金融体制改革做出了重大贡献。”周小川公开赞誉。

上世纪90年代启动的三峡工程，便是开发性金融的开山之作。这个动态总投资1800多亿元的全球最大水电站工程，最初并无商业银行参与，唯有国开行一举给出300亿元贷款且独家支持数年，其后市场融资机制才最终建立。

“要在收益微薄的政策性项目中盈利，太难了。”前述国开行人士谈道。于是，打破银行资金在城建领域的限制，将金融和地方财政构筑起融资平台并形成利润，成为陈元力推的重点。

上任3个月后，陈元便赴河南、湖北、安徽、江苏、湖南等省市密集调研，最终在安徽芜湖驻足下来。

眼下人们习以为常的“打包贷款”，就源自于当年陈元对芜湖地区城建项目建设单位分散、建设内容繁多而提出的“打捆”模式，将优劣势项目互补，以丰补歉，以盈补亏。四年后，国开行在芜湖又创新地以土地价值改善贷款信用结构，地方政府授权借方以土地出让收益作为还款保证，并在偿还困难时由财政补贴偿还，“土地+金融”模式就此诞生。

2003年，时任天津市市长的戴相龙对“芜湖模式”赞誉有加，与陈元签署了当时中国金融史上总额500亿元的贷款“第一单”。这两位一正一副的前央行同事对银政合作模式一拍即合。

“那年起，我们开始和各地合建融资平台，各种政府偿债基金应运而生。”前述国开行人士回忆，“天津这个项目，真正让土地增值变得有用起来，也让国开行从此跨入以省级政府信用为基础、以省级平台为借款人的大额融资模式。”

此后，相继出现的上海城投、重庆八大投等流传甚广的融资模式中，国开行均扮演了引领者角色，提炼出“政府入口-开发性金融孵化-市场出口”的概念。

作为中国早年城市化进程的重要建设者，国开行2011年末城建领域的融资平台贷款余额为10280亿元，占全部贷款28%。尽管当下坊间对地方平台诟病不少，但1998年亚洲金融危机伊始，陈元“勇闯无人区”救活了城市建设的资金困境，以“死水变活水”大力促进了城市化进程。

债信难题

“从1998年到国开行第一天起，国家就没给过一分钱亏损补贴，只是通过每年返税，完成了对国开行最初500亿元资本金的注资承诺。所以，国开行的每一分钱都必须在市场当中运营出来。”陈元在《政府与市场之间》一书中如是说。

资金来源无外乎两条路，一是学商业银行铺设网点，吸储揽存；二是保留国开行发债权，同时将投资渠道多元化。前述国开行人士称，国开行网点太少，前者显然走不通。

陈元曾试图将国开行塑造为具备“投贷债租证”的全牌照银行，设立了中瑞基金、国开金融、国开证券、国银金融租赁等子公司。“但实际上，全牌照并未带来多少收益，日后的发展变数更大，很有可能被变卖掉。”前述银行业专家表示，“除去发债，其他的路都还没走通。”

1998年9月2日是国开行实施市场化发债的首个交易日，投标量超预期地达到发行额的3.73倍。截至2012年，国开行债券余额超5万亿元，占整个债券市场余额1/5以上，为中国最大的债券银行。

作为最大的债券银行，国开行也有着最大的债信烦恼。

过去，国开行债券是基于政府信用而尚未被市场分化的融资形态，具有准财政、准信贷和准股权性质。但改革后的国开行，国家信用色彩下降，因而发债筹资将面临大考。加之近两年来，投资者对国开行身份的忧虑，使得开行债的收益率相比其他两家政策性银行愈来愈高，各商业银行也因逼近其持有开行债的上限而出现约束行为。

保留国家信用发债成为唯一良途。

银监会2012年发布《关于国开行债信有关问题的批复》，称国开行在2013年底之前发行的人民币债券风险权重确定为0%，直至债券到期，且暂视同政策性金融债处理。但之后的风险权重，将据国开行商业化改革和债券市场发展实际情况，另行研究确定。

“在尚无其他有效融资之前，国家信用肯定会长期保持。谁能逼得国开行无路可走甚至关门大吉？”前述国开行人士说，市场化发债早期，财政部、央行等机构曾商议决定将国家信用审议期限定为15年或10年，多部门协调后又改为5年，直到银监会坚持一年一审、一年一批。

该人士称自己早年还常心生忧虑，每年都提前派人向银监会打探消息，但这两年反而踏实了，“想通了，国开行每年五、六千亿元的放贷规模，停业了谁能替代？”

银监会监管四部一位负责人坦言，财政部具备开行债国家信用的决定权，银监会至多只能在发债规模上予以控制。但数年来，国开行“四不像”的身份，一边享受着巨大的政策优惠，一边却与商业银行“真刀真枪”抢市场，这让银监会很为难。

“当下，国开行业务已明显开始收缩。”他透露。例如，银政合作正在受到严厉监管。

近期，发改委、财政部等联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，对“土地+金融”模式予以严管，并禁止地方政府以BT模式将土地注入融资平台。而被称为“政府按揭”的BT模式，正是2006年经陈元之手进行全国推广的。

尽管其平台贷款不良率仅0.2%，但国开行2011年末的平台贷款余额达23737亿元，高达全行总量56%和同期全国平台贷总量的26%。2011年，其贷款减值准备/不良贷款余额比上年骤升250多个百分点，也表明了国开行高度警惕的态度。

此外，国开行90%以上的债券均为风险较高的中长期、长期债券，且拥有前铁道部贷款余额3000多亿元，拥有基建、公路、电力、煤电油运等低收益贷款超60%，潜在风险不可小觑。

2011年，银监会发文同意将国开行注册资本增至3067亿元，接纳全国社会保障基金理事会100亿元注资，同时强调了“国开行应高度重视资本充足率管理，进一步做好持续补充资本工作”。

“截至2011年末，国开行资本充足率仅10.78%，家底太薄。”前述银监会人士透露。与其动辄几十亿、数百亿元项目相比，其资本金承压能力严重不足。而国开行支持国家战略时，是最可能面临系统性风险的银行，“若继续盲目地商业化改革，未来将可能不再被看好”。

回归政策性？

对于接任者胡怀邦而言，继续国开行的商业化改革还是回归政策性银行，将是个两难抉择。

交通银行办公室的人士告诉《财经国家周刊》记者，胡怀邦这位学者型领导具备审时度势的眼光，金融危机以来成功带领交行转型并创造诸多红利，加之其稳健、慎思的个性，“他对国开行的未来不无裨益”。

“他不太可能完全遵照原概念行进。”前述国开行人士称，“中国不缺商业银行，缺的是政策性银行”。

他表示，对内而言，无论小微企业、扶贫助学、国家重点项目还是城镇化进程，唯有政策性银行才能保证给予真正的支持。对外来说，国家外交策略、资源安全、全球声誉和国际性支援等，更是急需非商业性机构来贯彻国家意志、体现大国风范。

作为弥补市场失灵的政策工具，欧美国家长期存在政策性、开发性金融机构。而目前中国不仅要面对市场失灵，更要面对市场空白和缺损，需要从无到有的建设，因而政策性银行仍大有可为。

“国民经济的稳定和国家意志的执行，远远超越赚钱盈利的意义。”前述专家称，全球各国的政策性银行也都因此体现出自己独特的价值。

2012年，世界银行采集了61个国家90家政策性金融机构的数据，表明2008-2010年金融危机中，上述机构均支持了面临暂时性困难、无法从商业银行或资本市场融资的企业，反周期作用明显。从2007年到2009年，上述机构累计贷款额从1.16万亿美元增长至1.58万亿美元，以三年36%的增速将商业银行同期10%的增速甩在身后。

据悉，新任财政部部长楼继伟日前密集约见国开行、进出口银行相关负责人，财政部未来可能加强对政策性银行的管控和支持。

“对国开行来说，陈元的领袖魅力是促成与地方政府紧密联系、互利共赢的关键，但这将成为对继任者的考验。”专家坦言，国开行一旦失去地方政府的鼎力支持，在商业化道路上将难有作为。

有分析人士猜测，继任者胡怀邦将可能重新明确国开行的政策性定位，重新以政策性银行身份运作。而目前持股50.18%的财政部，将成为国开行潜在风险“兜底”之人。

据悉，在国开行内部，是否还应继续商业化的疑问越来越多，“没必要再转型”的说法日渐成主流。“陈元离去，国开行改制的时代或将完结。”前述国开行人士直言。